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_我国城市贫困人口达5000万 未纳入扶贫救助范围

2017-10-19 04:11

中国城市有多少穷人

政府扮演了“保底”角色

《瞭望东方周刊》记者米艾尼、特约撰稿颜葵|北京报道

中国社科院报告中一个并不主要的章节,再次把城市贫民的话题撩拨了起来。这一次的话题是:中国城市到底有多少贫困人口。

记忆犹新的是,人们曾经辩论过是否设立贫民区、辩论过收入多少钱才算贫民、辩论过是不是该把农民工也算入城市贫民还有每年都要发生的对城市低保制度的评判。总之,看起来对于这群身边的穷人,市民们的关注度似乎高了起来。

不过,对于扶助这群人的实践,《瞭望东方周刊》得到的答复相比之下就显出落差:中国最重要的扶贫机构,似乎都没有把他们纳入其中。

政府是一个例外,它义务性地必须保持对这个人群的保护,其代表就是城市低保制度。

显然,与乡村中数百万几乎一无所有的穷人相比,城市贫民只是相对贫困。但是,由于他们生活所在的特殊地域,对整个国家的发展或将起到特别的影响。

宋迎昌,中国社科院城市与区域管理研究室主任、此次社科院报告的副主编,以及多位一直协助政府应对城市贫困挑战的人士都预警说:虽然世界各国都存在城市贫困人口,但对于转型期的中国来说,这一人群的态度会直接关系到一些重要的社会命题。

“三种人”

显然,中国到底有多少城市贫困人口是一个既重要、又无需过分强调的问题。根据8月5日中国社科院发布的《中国城市发展报告No.4》,这个数字是5000万人。

宋迎昌对《瞭望东方周刊》解释说:1990年以前,中国的贫困问题主要体现为农村贫困。目前城市贫困人口应该分为三部分人:进城农民工是典型的城市贫困人口,国企改革的下岗职工是第二部分人。离开原岗位之后,他们因为文化程度、年龄等原因很难找到工作。

“第三部分是一部分刚毕业的大学生,被普遍称为"蚁族",他们的收入不能支撑日常生活。”数周来一直受到质疑的宋迎昌解释说,根据2010年第四季度公布的数据,中国进入城市最低生活保障的人数为2311.1万。城市贫困人口通常是享受低保人数的2倍多,在城镇总人口中所占比例在7.5%至8%之间。

若按8%的比例计算,目前中国城镇贫困人口大约是5000万人。

乡村为城市“贡献”了大量贫困人口。“城市每年消化1000万农村人口,这部分人里有百分之八十属于贫困人口。”宋迎昌认为,农民工的迁移从一定程度上导致了贫困人口的迁移。事实上,许多农村的殷实之家,也很难在城市相对高的物价中很好地生活。

“目前大多数有户籍的城市贫困人口,都已经进入40岁或者50岁,还有10年左右也要退休了。现在这部分人生活艰难,收入水平和居住条件都比较差。他们进入退休年龄以后,总量不会增加,但是他们在城市里的影响很大。”宋迎昌认为,“对社会稳定而言,他们是敏感的一群人。”

在现有制度下,这些人其实能够享受一些援助政策,比如就业培训、贫困救助补贴、廉租房等等,“他们比外来非户籍人口处境相对好一点,但是心理仍旧不平衡。跟本地中、高收入阶层比,他们觉得自己好像是被时代抛弃了一样。”他说。

此外,大学生的就业问题也相当突出,导致了所谓“蚁族”。“现在我们国家的城市化率约50%,城市化率到达75%以上就算是城市化进程基本完成。因此,我们的城市化进程还要经过30年时间。”这位城市问题专家认为,城市贫困人口的增加也要延续30年。

贫民的态度

然而,无论哪个人群都会因贫困导致对于公平问题的强烈追求。同时,他们总是表现出矛盾的态度:平时忍耐力很高,一旦突破底线就可能会有超乎寻常的爆发。

事实上,最近几年国内出现的影响比较大的群体事件除了其他因素之外,还有两个特征:一是大多发生在城镇,二是参与者中多有与事件本身无直接关系的贫困人群。

一直参与民政部相关研究的南开大学社会工作与社会政策系主任关信平分析认为,贫困问题是比较复杂的现象,同样是城市贫困人口,心态也各有不同。

在他看来,一个社会中最穷的人其实是不活跃的。靠自己能力无法摆脱贫困的这部分人,通常家里有大病或者重大残疾者,政府给他们相应的救助,他们就很感激,对政府没有太多抱怨。

但是,那些有劳动能力的人一旦因暂时性失业等原因,没法获得工作收入时,就容易引起对社会的复杂反应。

农民工对城市稳定的影响则是另一个层面上的。“北京的外来人口有700多万,占市民总数的三分之一。这些人收入低,流动性强,如果不能转成市民,他们将给社会治安综合管理带来很大麻烦。”宋迎昌认为。

相对来说,年轻的大学毕业生们对社会的负面影响较小。但是他们都集中在大城市,存量大,且不断增长。

中国社科院报告分析指出,如果当贫困群体在资源分配过程中长期处于无权无利、被忽视、歧视甚至遗忘时,他们改变现状的办法就可能是采取非正常行为来与其他群体抗争,若贫富矛盾激化必将造成社会的不稳定和不安全。

“城市贫困问题并不可怕,这是一个国家高速发展阶段必然出现的问题。”宋迎昌说。

政府的“保底”角色

城市穷人的生活和命运能否得到改善?

和世界上许多国家一样,中国政府扮演了“保底”角色。其代表就是发轫于1993年并于1997年开始实施的城市居民最低生活保障制度。

不过和所有社会保障制度一样,它从面世的第一天起就受到各种质疑。不同的人对于这一问题有不同的视角。官员与学者之间、学者与学者之间,经常出现不同、甚至截然相反的判断。

中国人民大学劳动人事学院社会保障系主任韩克庆曾为民政部做过一个全国低保制度的评估,“结果显示,这个制度还是发挥了很好的作用,是一个有效的制度,但是依然存在很多问题。”他对本刊记者说。

在韩克庆看来,像绝大多数发展中国家一样,中国政府对于这一问题也非常为难:“贫困救助其实是无底洞,给政府造成很大的负担。”他说,“随着城市发展,这个缺口会越来越大,需要越来越多公共资源的投入。对这部分人,不帮助确实很困难,要帮助,政府会面临很大压力,决策起来很困难。”

而扶助人群的扩大在所难免。关信平的观点代表了许多人的意见:“我们要从低保向基本生活保障的标准迈进,也就是从救助绝对贫困人口向救助相对贫困人口迈进。提高低保的标准,我认为合理的标准是贫困救助达到总人口的5%以上,可以到7%或者8%,不要超过10%。”

这就不得不牵扯到资金的问题。

在城市低保方面,关信平说,资金筹集已经是一个很大挑战。“中央政府和地方政府现在施行的是财政分担体制,上世纪90年代基本都是地方政府出钱,地方其实不甘愿为此买单。2002年后基本上这部分钱由中央出大半。但是这个政策没有在制度上进行明确调整,所以中央跟地方每年都是一事一议,今年多点,明年少点。”

其实,最近几年不断提高的低保标准也蕴含着一定风险。

根据相关规定,制定低保标准的权限在县、市政府手中。它虽然能够调动地方政府的积极性,使之在制定低保标准时充分考虑当地的财力状况,但也形成“各自为政”的局面。全国2800多个县,就有2800多个标准,即便是经济条件相同的区域,低保标准也是不一样的。

民政部社会救助司的官员曾分析说,这会带来两方面的问题:一是随意调整。有些地方确定低保标准主要盯邻县,只要邻县低保标准调整了,即使当地经济状况不许可也要调整;另一种情况是该调不调。就是说物价上涨,低保标准已经不能维持居民基本生活时,仍然从财力角度出发,不予调整低保标准。

扶贫的一处空白

包括中国扶贫基金会在内,各大扶贫机构都遗憾地告诉《瞭望东方周刊》,自己没有城市扶贫的项目。“没有进入视野,现在国内的基金会,关于城市救助的项目非常少。”一家扶贫机构的副处长告诉本刊记者。

不论有政府背景的救助组织,还是民间NGO"非政府组织",都在不断启动主要针对中西部农村地区的救助项目,针对城市贫民的救助项目凤毛麟角。

“农村贫困是中国社会贫困的主体,对基金会和NGO来说,农村扶贫、地区性扶贫的目标更明确、更典型,更容易集中资源产生效果。”一直为制度设计提供咨询的关信平说。

一个原因可能是,城市企业下岗问题最突出的阶段已经过去了,人群也发生了很大改变。10多年前,国企改革曾经带来一批贫困人口。不过专家们认为,当时这部分城市贫困人口相对农村贫困人口而言还是强势群体:他们有一定社会能力和政治能力,现在这部分人大多数再就业了,或者已经退休。

与之相比,现在的城市穷人更为弱势,特别是农民工逐渐成为城市贫困人口的主力,其社会关注度就更小了。

其实从整个社会层面来讲,对这一人群关注最多的还是街道、社区。它们作为政府的代表,是从事社会工作的基础性平台,无论从什么意义上说,都要把这一人群纳入到工作范畴之内。

造成上述情况的原因是多方面的,比如,缺乏社会参与的低保制度无法更有效整合社会救助信息。虽然各项优惠减免政策陆续出台,但是行政部门关注的还局限在救助政策的落实上。像从事低保管理工作的民政部门和从事其他救助的政府部门,甚至实施水、电、燃气等减免的公用事业部门,都会关注与之有关的救助政策的实施,但还做不到站在贫困家庭的立场,为其思考综合性的脱贫思路。

“需要直面城市中的穷人。”宋迎昌说,因为对他们根本无法彻底驱赶,只能使他们在城市中流窜、或在城市间徘徊,“目前一些城市把贫困人口聚集区当成毒瘤来看待,动辄拆迁整治。其实,某个阶段的有些情况下,城中村恰好解决了贫民暂时性生存问题,因为生活成本比较低。”

他说,如果运用房价这些手段使其前往郊区生活,会引发严重的贫富对峙,“那里没有工作机会,没有便利的公共交通,随后他们只能失业,或者群居在中心区的地下室里,成为城市发展中被遗忘的、散发着怨气的角落。”

另外一些人觉得,城市居民有“各种政府保障”,企业有钱可以到农村扶贫

《瞭望东方周刊》记者葛江涛 | 北京报道

穷人,当然也可以称为贫民或低收入者、低保户,散落在麦子店街道那些国际社区的围墙之间。

其实这个6.8平方公里的区域,在偌大的北京城颇有些声望。它位于东三环、东四环之间的黄金地带。与南面的中央商务区相比,麦子店地区因为拥有第三使馆区、燕莎商圈而更显洋气。

不过,这儿仍然有“在社会经济迅速发展背景下尚不能共享社会发展成果的困难群体”。对于这个群体,代表政府的街道办事处与代表社会力量的企业,已经进行了为期3年的扶贫工程。

在总结时,街道干部们认为,可持续以及资金以外的其他东西,是整个工作的难点。

麦子店的一户贫困户在接受媒体采访时说了这样一句话:“我们从中能感受到政府的用心,感受到来自社会单位的关爱,这对于我们应该是动力,而不该成为压力。”

当然压力也来自于贫困本身。建立体面而令人振奋的帮扶制度,乃是城市扶贫的应有之意。

非典型贫困户

从骆鹏家的窗户看出去,就是一大片富丽堂皇的高层板楼。一楼有各种异国风情的高档餐厅,一辆辆来往驶过的奔驰、宝马显示着主人的富有。

相比之下,骆家3口人46平方米的房子就有些寒酸。这幢1994年完工的建筑早已失去了光彩,总像隐藏在对面高档住宅的阴影里那些住宅的价格已高达每平方米四五万元。

骆鹏家本来并不穷。1998年的时候,父母甚至花1万多元给他买了一台电脑。如果不是这场持续了10年的疾病,他们家也许早在附近购买一套住宅。虽然不那么高档,但肯定足够他娶妻生子。

31岁的小伙子一直记得那个场景:那天他在学校的操场上刚踢了一会儿球,就感觉到全身燥热,然后身不由己地坐在了地上,再也没能起来。

医院的诊断是脊髓神经根炎,导致下肢瘫痪。骆鹏在医院呆了14个月才回到了家里。

疾病就好像一个持枪的匪徒,洗劫了这个普通的家庭。在花掉6万元积蓄之后,父母又借了6万元,才勉强支付完医院里的账单。

很长一段时间里,只有父亲工作,每月有700元收入。母亲办了内退在家照顾生活不能自理的儿子。那台曾经显赫的586电脑终于无法赶上最新软件的运算速度之后,骆鹏知趣地没有声张。

“我也会常常想起生病以前的事。”骆鹏对《瞭望东方周刊》说,“那段时光是我最美好的记忆。”

虽然一些人一直认为,贫穷的原因来自懒惰。但是在麦子店地区这个样本中,多数穷人是像骆家一样因病落魄。另外一个重要因素,则是因学致穷。

北京奥运会之前,麦子店街道“为帮助在社会经济迅速发展背景下尚不能共享社会发展成果的困难群体”,委托北京师范大学社会发展与公共政策研究所对所辖5个居委会范围内的93个贫困家庭进行调查。

它们中有三分之二拥有至少一个患者。“大部分家庭有成员长期承受疾病和贫困的折磨,无法从这种状态中解脱出来,因病致贫和因病返贫的现象非常显著。”调查报告说。其实,大部分受访者对自己的健康状况都不抱乐观的态度,甚至没有一个人认为自己的身体很好。

这些家庭的平均月工资是1262元。结合北京市和朝阳区的平均工资水平,“上述数据显示的结果是:这93户贫困家庭中,有正式工作工资收入的30个家庭平均工资很低,几乎无法维持其家庭的基本生活”。

在收入微薄的同时,没有机制为他们提供足够的医疗保障。有大约三分之一的人,可以全部或者部分报销医疗费用。另外25个病人没有治疗或者选择自行治疗他们基本都不能报销医药费,之所以不去看病,原因也是经济困难。

有16个人住院治疗,他们中大多因心脑血管疾病以及癌症和突发性事件。其中6个家庭不得不因此向亲戚或者朋友借钱,金额从1800元到7.5万元不等。一些人在尚未完成治疗的情况下,主动要求出院回家。

感到害怕

虽然处在疾病带来的医疗费用等各种经济压力之下,但在31个拥有适龄子女的家庭中,16户的家长仍以举债的办法供子女读书。

大多是从亲戚那里借钱,另外一些人的借款来自朋友。现在,只有2个家庭已经还清债务,1个家庭部分还清。调查报告判断说:“其余的家庭根本没有能力还债”。

好在这些孩子中只有1人学习成绩比较差。显然,他们的父母深信知识能够改变命运。因此,在回答是否因家庭经济困难考虑让孩子退学时,有25个孩子的父母坚定地回答“不会”;只有6个孩子的父母无奈地回答“会”或“不清楚”。

源自贫困的“羞耻感”深深困扰着他们。即使骆鹏,这个看起来很开朗的年轻人,也不愿意多谈自己家的窘迫。在谈起往事时,他强调:“我从不忧伤。”

33个享受低保的家庭当中,有7个不愿意把自己申请和领取低保救助的情况公之于众。“我们这个地区经济比较发达,虽然困难群体的基数不大,但贫富差距大。”麦子店街道办事处“五扶”工程负责人孙守瑛对《瞭望东方周刊》说,特别是看到周围住在高档公寓里的白领、外籍人士,低收入家庭的心理阴影就更加严重。

有三分之一的被访者表示,对自己的前途不抱有任何希望。32个人坦率地说,自己的生活是失败的。他们经常感到害怕、睡眠情况不好、自己高兴不起来、比平常人话少,这些症状的拥有者每项都超过20人。

另外,孤单、人们对自己不太友好、生活没有意思,这些想法充斥在穷人们的头脑中,接近一半的人确认,自己对生活感到忧愁。

事实上,大多数贫困家庭没有合适的衣服和鞋袜参加社会交往和集体活动,其中四分之一的人只有一双鞋。

这使得这些成年人和孩子,缺乏与社会及群体打交道的基本条件,“直接结果就是可能被社会边缘化,甚至被这个社会所排斥。他们不能为社会作出自己的贡献,也不能获得社会的回馈,同时也不能得到社会的支持”。

“四条线”外的救助

通常,在谈到城市居民的生活保障时,人们会提到“四条保障线”,即:职工最低工资、国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障制度。

“政府的政策是严格按照相应标准来对位的,比如低保就有收入的限制。但有些困难群体并不在这个政策的帮扶之内,”孙守瑛举例说,部分低保家庭虽然享受了相关政策,但在巨额的医疗费面前,补助不过是杯水车薪。

据孙守瑛介绍,目前麦子店地区享受低保的家庭有56户,共110余人,每人每月大概有500元左右补助。此外,由政府方面提供的救助还有医疗大病救助、失业人员救济金,以及妇联、工会、共青团等单位按照各自指标提供的救助,“多数都不是长期固定的。”

除了“四条线”和传统型救助,这93户人获得的其他帮助如下:

有16个家庭能得到50元到1000元不等的成年子女及其他亲属和朋友等的资助,包括赠予的物品和现金。有5个家庭得到40元到1000元不等的社会捐助,包括政府部门、非政府组织和社区等捐助的实物或现金。

另外一些小实惠,包括有4个家庭得到40元到1700元的房租减免、有19个家庭得到全年100元到3600元不等的供暖费减免、有1个家庭得到每月50元的水电煤气费减免。

早在2003年,麦子店地区人均GDP已经达到13万元,相当于当时全国水平的12倍,是当时北京市平均值的4倍,财富的来源主要是区内3000多家各类企事业单位。事实上,在3万多常住人口中,贫富差距已经显现出来。

在制度设计上,政府现阶段能够提供的资源已经明了。即使街道办每年再拿出一笔资金扶贫,在其持续性上也很难达到完美。其实到这个层面上,“除了与驻区单位讲事实摆道理,也没有什么资源。”

说这话的是李将健,北京社源传媒创始人。该公司办公地位于麦子店地区。他回忆起5年前当时麦子店街道办事处动员企业时说,主导者反复强调的一点是,你们的援手,将改变贫困人口对社会的认识。

创新性的扶贫包括5项内容:生活扶困、身体扶康、精神扶志、智力扶学、就业扶技。包括按照“政府主导、社会参与”的原则,均基于详细的调查报告。

企业对此并非没有任何抵触。比如,一些负责人立刻把它和社会上常见的“揩油”联系到一起。另外一些人觉得,城市居民有“各种政府保障”,企业有钱可以到农村扶贫。

“应该是公开的这个办法,消除了大多人的担心。”李江健说,街道开始在社区报上大量报道有关帮扶的情况,“我们企业都看到,确实城市里需要帮助的穷人很多,政府包揽不过来,而且钱确实给他们了。”

在所谓“五扶”工程实施之初,出钱还是主要的援助手段,“由街道出面,与企业达成协议,每年不低于3000块标准。”孙守瑛说,开始大多数企业直接按月给钱,有的企业则是给物品,也有些因为孩子读书考学了而给额外补助等等,“这5项里,身体扶康、就业扶技这后两项难度最大。”

贫民的压力

给钱,曾经让骆鹏有很大压力。无论救助者如何善意地表达自己的愿望,这终究看起来像是一次施舍。

看着一拨又一拨好心人把一叠一叠钞票送到家中,得到父母的千恩万谢,骆鹏心里其实不是滋味。一直到2008年初,街道办事处与两家餐饮企业达成帮扶协议,由企业为他提供了电脑和上网费用。

骆鹏感觉,自己又能离开这个8平方米的小房间了。他先像大多数电脑爱好者一样学习了动漫制作。后来,因为附近有一家大型图书批发市场,他就在家开了一家网店,由父母给他进货。

生活上的改变,使骆鹏的身体也有了很大的改善。他现在已经能够出门遛弯。与绝大多数“五扶”对象一样,这个家庭觉得,邻里关系得到了加强,包括那些看起来很气派的企业邻居。

现在,骆鹏还在一家社区论坛担任版主,并为另一家网站撰写稿件。他每个月可以收入1000多块,虽然药费仍要开销3000多块。

在李江健看来,今天的社会上不缺钱,“我觉得,政府要做的就是把这些钱引导到该用的地方。政府资源是什么?就是好好利用它的号召力。”

他说,就是不要让这个社会冷漠。

不过随着“五扶”工程的持续实施,其中存在的问题也慢慢凸显出来。“有些企业仍把钱交给居委会。”孙守瑛说,在严格选择帮扶对象的同时,他们对企业提出了更高的要求,“签订三方协议保证救助的常态化,也容易进行监督。”

另外,“政府提出帮扶理念,但也不能无限承担责任,更多的实际是转化成宣传的力量,”孙守瑛说,一些人在接受帮扶之后,慢慢形成习惯,认为接受帮助是应该的。“这类人,就需要给他们断奶。如果是能够正常生活就业的群体,就给他们推荐工作,而不是总送东西送钱。”

不过孙守瑛说,抓到救助就死不放手的个例很少,他们的生活正慢慢步入正常的生活轨道。

(特约撰稿罗敏对此文亦有贡献)

现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度,承载了过多的救助功能。应当在低保制度之外健全配套制度,如住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等

文 | 韩克庆、刘喜堂

贫困问题是一个世界性的难题,中国也不例外。自从实行改革开放政策以来,在城市经济快速发展和城市面貌持续改善的同时,城市贫困问题也相对突出地摆在社会面前。

造成城市贫困问题的原因是多方面的,既有身体残疾、年老体弱、缺乏工作能力等个人原因;也有就业岗位不足、结构性失业、社会排斥等社会原因。

中国政府对解决城市贫困问题高度重视,20世纪90年代以来,一直在努力建立并逐步完善社会保障制度,通过制度化的政策安排,履行政府责任,保障城市贫困人口的基本生活。

城市居民最低生活保障制度就是中国政府所构筑的社会保障体系中专门针对城市贫困问题的一项最重要的制度。为加快这项制度的实施力度,中国政府于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》(以下简称《条例》)。

近些年的实践证明,城市居民最低生活保障制度在维护城市居民的生活权益、保障其基本生活安全、遏制城市贫困规模的继续扩大等方面,发挥了相当重要的作用。

不过,当前城市低保制度在核定家庭经济状况、形成有效的动态调整机制、维护受助者的尊严、低保工作人员队伍建设等方面还存在着不足,需要继续探索完善。

谁该获得低保

目前的低保制度以家庭为单位进行救助,以家庭人均收入低于救助标准确定救助对象。在制度运行过程中,遇到了人均收入核实缺乏统一标准的问题。

《条例》规定,管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式,对低保申请人的家庭经济状况及实际生活水平进行调查核实。

之所以要对申请对象的家庭经济状况进行准确的核实,目的就在于将现有资源进行合理优化分配,确保救助给予真正需要救助的人。

在实际操作中,主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方式来展开。从现实中来说,这种方式比较符合中国国情,也具有一定的客观性和全面性。

难点则在于制度执行过程中,对瞒报、少报个人及家庭收入实际情况的甄别。

现行城市低保制度采取的是补差形式。部分人为多享受补贴,故意少报家庭收入。也有一部分并不贫困的群体,为享受到低保政策隐瞒家庭财产和实际收入,以便挤入享受低保的行列。

“应保尽保”无疑是此项工作的原则。同时,如果让自身实际状况并不应享受“低保”待遇人,也加入了享受低保的行列,不仅会损伤低保制度应有的功能,而且从总体上讲,则是损害了社会保障制度的公平性,对应当享受低保的人群也是一种伤害。

低保还需要完善有效的动态调整机制。

我国现行的城市最低生活保障制度有一个重要原则,就是动态管理原则,即当家庭收入低于当地最低生活保障线时,一定要将其纳入低保群体,提供相应的低保待遇;当家庭收入变化时,则相应地调整收入补贴额;当家庭收入高于当地最低生活保障线时,应该让其退出享受低保的行列。

从实际情况来看,前者尚能保证,但使家庭收入稳定地增加之后已经不符合享受低保标准的对象,退出低保制度就较难实现了。

由于现在的就业形式极为灵活,上班时间也有弹性,查证其隐性收入很难获取有力证据。还有这种情况:当低保工作人员到低保对象工作单位了解情况时,用人单位出于“好心”帮助应付低保工作人员,即使低保对象就业了,也帮助否认。有的低保对象在家里炒股或者进行其他投资,低保工作人员也较难了解到实情。

另外,对于达到退休年龄后开始领取退休金的人,由于目前低保户、劳动保障部门、民政部门之间信息不对称,只要低保户不如实上报家庭收入的变化情况,低保管理部门就很难掌握其真实的收入情况。

如果低保工作无法有效地实现合理的动态调整,整个制度的公平与效率就会降低。

享受低保者的尊严需要保证。

现行的最低生活保障制度已上升到法律规范层面,接受救助是社会成员在遭遇生活困境时应当享受的法定权利。因而,最低生活保障制度的一个重要基本原则就是维护受助者的尊严。

现行的低保制度在提高贫困者的生活境遇、缓解家庭成员的生存危机方面成效显著,可还难以维护其尊严。例如,有的低保户逢年过节不串亲戚,不敢邀请别人来自己家里做客;有的低保户享受低保后就好像中了“紧箍咒”,感觉随时都被别人监控,等等。

城市最低生活保障制度的保障标准是城市居民的最低生活水平,依据国际通行的说法,这一标准应该是最低限度的不失尊严的生活,而不应仅仅是延续生命的最低需求。我国现行的低保制度距离这个标准还有一定差距。

建立与促进就业相关联的动态调整机制

实际上,大多数的领低保者都是愿意积极就业的,但由于身体原因或者年龄原因,就业机会相对狭窄。这一方面与我国整体就业状况有关,另一方面也揭示了困难群体在就业上受到的一些歧视。

各级政府应该努力促进低保户的再就业,尤其是那些身体健康的人员。政府应当明确制止企业在招收员工时的就业歧视,尤其是年龄方面。同时,还要努力提供更多的公益岗位,把低保制度与社会福利安排等结合起来,如低保户可以到福利院做护理员等。

在促进就业方面,制度上还应有一些激励措施,如一旦家庭平均收入超过享受低保的标准,可以继续保留几个月的待遇享受;虽超过享受低保的标准,但在一定标准以下,还可以保留与低保相关的配套福利措施等。

完善以社会救助体系为目标的配套制度

城市最低生活保障制度的基本目标是解除城市贫困家庭的生活困境,不可能指望所有的社会救助问题,都靠一个低保制度一揽子解决,其他的问题应当靠整个社会保障制度安排或其他经济政策、社会政策来解决。

现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度,承载了过多的救助功能。应当在低保制度之外健全配套制度,如住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等。

社会保障制度要形成真正的“安全网络”,靠单一的制度设计不可能有效实现,而且单项的制度还可能带来一些负面作用,例如,形成固化社会阶层、妨碍个体自由和社会流动,等等。这些问题是需要注意防止的。

建立科学测定贫困的系统指标

我国城市低保制度实施以来,在国家没有形成统一的收入核查实施细则的前提下,各地结合实际情况对低保对象的收入核查标准进行了一些探索,包括对低保户消费形态的一些控制,如有的地方禁止低保户养宠物等,有些做法可能显得刻板僵化,也有损伤受助者尊严的反映,但其初衷可能还是为便于对低保对象的甄别。

应当承认,目前,低保制度中的“收入核查”尚难有效实施,既有我国金融信用体系不完善的问题,也有制度本身设计的问题。上面已经提到家庭财产和隐形收入难以核查,包括对低保户的私有住房、有价证券或者遗产继承等财产情况难以核实,就业形式多样化、收入来源多样化形成的收入核查难等。理应说明的是,对一些从事非正规就业且获得少量劳动报酬的受保人,应当鼓励其参与劳动的积极性。

客观上需要的是建立科学测定贫困的系统指标。

现在,世界上不少国家都有严格而详尽的经济状况调查。例如,日本的经济状况调查大体包含了三个层面的内容:一是通过金融信用和税收体制核查个人收入情况;二是调查其住房情况,如果是私有住房且住房面积高于享受救助的标准,则取消救助资格;三是根据日常消费和支出状况进行生活方式调查。

规范以家庭经济状况调查核心的审核制度,可以借助现有信息网络平台,包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统,依法获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况,结合个人申报,明确各个机构和个人在低保资格评估中的职责和义务,加强行政立法。

我们设想,是否可以考虑从支出入手,确定其消费形态和生活方式,对城市低保对象的住房、耐用消费品等支出项目进行指标设计,结合收入状况进行综合评判。

办法包括出台家庭经济状况调查的实施细则,从收入核查和消费支出两个方面,结合个人收入、家庭财产、消费支出来界定低保对象。同时,完善收入申报与监控体系。

对各地采用的其他变通标准如家庭财产、高消费倾向等也应逐步统一规范。近年来,也有一些国家已经不再对申请者申报的家庭财产状况进行核实,而是根据要求和标准发放救助金,避免了对受益者人格和心理上可能形成的伤害。

我国低保制度的立法层次较低,《城市居民最低生活保障条例》也还存在某些法律上的漏洞。对《条例》中的监督条款,在执行上要严格起来,对低保管理人员弄虚作假、低保对象刻意瞒报收入等骗保行为,应给以相应的惩戒。

法律法规中相关的罚则需要进一步明确化,并使其更具操作性,比如,对以各种手段欺骗社会、违规操作,造成低保金损失的居民、低保管理人员及相关单位的有关人员,如何处罚都要做出详细而明确的规定,从法律上杜绝此类行为的发生。另外,银行、税务、工商、劳动保障机构等部门之间,应明确配合调查的责任。

作者:特约撰稿罗敏对此文亦有贡献 (来源:瞭望东方周刊)

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发布时间:2017-10-19 04:11

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